焦点交锋，专家激辨顺德改革

焦点交锋。图片来自＠顺德改革论坛

　　顺德城市网消息　（记者邓云）　“你说中央层面不成功可以，但是你说顺德改革不成功我绝不同意。”

　　突然的反驳、坚决的语气突然让刚刚讨论起来的空气氛围进入到了“稀薄”状态。

　　昨日（3月26日），一场以顺德为例的，关于“在小政府、大社会”社会治理框架下，社会如何实现自治和善治的模式”的讨论在华桂园举行，应邀来参加这次议题讨论的有专家、教授、改革当事人等。

　　政府应该怎样放权，让市民得利，从而推动改革，实现政府和社会协同治理模式，服务于市场经济发展，从而形成善治模式？诸位嘉宾就此展开了激烈的讨论。

出场人物

　　宋世明：国家行政学院公共管理教研部教授、博士生导师，国家行政学院公共管理研究中心副秘书长。顺德区公共决策咨询委员会委员

　　李允冠：顺德区委区政府副秘书长、区社建委常务副主任

　　迟福林：研究员、博士生导师，第十一届全国政协委员，中国（海南）改革发展研究院院长，兼任中国行政体制改革研究会副会长等

　　郑永年：国际著名中国问题专家、新加坡国立大学东亚研究所所长、美国普林斯顿大学政治学博士

　　张赞贤：香港大学政治与公共行政学系博士、副教授，公共行政学硕士课程主任、 前系主任

　　邱震海：凤凰卫视节目《震海听风录》主持人

焦点一：顺德大部制改革算不算成功？

　　邱震海：下面的论坛，我们比较聚焦在顺德这几年到底做了什么事儿，顺德有什么样的经验值得我们借鉴。顺德过去几年从大部制到最近一段时间移交政府很多行政审批权力，顺德在这方面做出了很大的举措，我们将聚焦顺德做了什么。顺德做的过程当中，也许我们大家可以提炼一些到底哪些是对全国有一定启发意义的，哪些属于顺德的个案，哪些属于展示性的成功，哪些是成功的深层规律。我们的主题是“小政府、大社会”社会治理框架下，社会如何实现自治和善治的模式。

　　也许我们从表象上可以说顺德的党代表工作室和新加坡的表征相同，但实质是不同的。我不是否定顺德，我是在想，会不会有一种可持续性真正落到实效，同时有没有向外推广性。

　　李允冠：顺德改革在五个方面释放价值

　　顺德这几年我归纳总结了两点，第一是政府自身的改革，就是说我们政府怎么样按照市场经济和公民社会的要求去调整我们政府社会、跟市场之间的关系，简称就是简政放权。第二是整个社会生态的重建和修复，因为政府简政放权以后，整个社会的自我管理和自我服务能力需要提高。简单来说，一个是行政系统的重构，第二个是社会生态的重建。

　　第一步应该是政府自身改革先做，因为社会要发育，要自我发展和管理，政府必须明确它跟社会的关系，就是说社会的归社会，市场的归市场，政府的归政府，然后我们把我们政府管不好、也不应该管的让社会自我管理、自我服务，政府不改，政府没办法发展起来，第二，政府既然愿意改，社会就必须有能力去承接自我管理、自我服务，我觉得这是一个硬币的两面。

　　我们作为省委省政府综合改革的一个实验区，从90年代企业产权制度的改革开始，那时候是引领全国的，所以汪洋书记也决定在顺德继续这个改革，为广东的改革探路，说白了这是一个政治任务。第二个是顺德本身内在发展的需要。您看，顺德的市场经济、民营经济，顺德又靠近香港，市民的民主意识、参与意识这么高。

　　不能简单看待大部制，我感觉大部制有几个很重要的条件，也是我们顺德现在正在做的，第一个是市场经济，我们现在正在做的行政审批制度改革，我们建议取消几百项的行政审批，建立一个更自由、更便利、成本更低的行政环境。第二个是公民社会，没有公民社会，美国有几万个社会组织，香港也有，没有大量的社会组织、社会企业帮你去做事，大部制就完成不了，或者深入不下去。第三个是民主法治，这就是香港跟西方国家最重要的经验，你没有民主的参与，社会之间发生矛盾没有一个法治作为裁判员，政府就没办法解脱出来。第四个是现代行政，我们说的权力重构，这是我们要做的。第五个是文化价值的支撑。如果没有这个，我们的大部制就没有一种更深层次的支持。您可以看到，西方经过文艺复兴、宗教改革和启蒙运动才构建起现在的资本主义体系。如果我们的大部制改革没有这种文化价值的土壤，就很难生根发芽。比如说顺德现在强调公民教育，强调用法定机构做文化艺术中心，我们要推行一系列的文化重构，顺德现在正从这五大方面去构建大部制的框架。

　　迟福林：改革需要从权力整合后的运用效果去考量

　　大部制改革是两个基本的目标，一个目标就是政府不该管的事情一定要分出去。为什么我们过去搞了很多很多的部门，属于市场管的事儿他来管，导致部门越设越多，我们的一个目标就是把不该管的事情转移到市场、转移到社会。第二个是形成合理的有效权力结果，这是大部门制改革从内部上讲是形成一个合理的决策，执行监督，相互协调，相互制约。中国的大部门制改革总体上说是不成功的，形式上走了一步，内容没有实质性的变动。

　　我刚才说的两个目标基本都没有实现。比如发改委并到一起了，行政上我们集中了一些部门，部门减少了，但是该权力转移没有破题，第二权力机构没有破题，我对顺德大部制我不了解，但我对全国大部制有一点研究和了解，在这两个问题上没有破题。

　　顺德的改革不能说失败，应该说是不成功。十七届二中全会指出了两条，一条是加快政府职能转变，一条是建立有效的决策机构，问题是现行的政府体制下，政府在执行过程中有很多扭曲的东西。我初步感觉，顺德在政府职能转变上做出了积极探索，培育社会，该给社会的给社会，该给基层社区的给基层社区，这一点昨天给我的感触很深，把大部制和政府职能转变权力下放相结合，这个方向选得很好，而且正在努力往这个方向走。

大部门制在提高政府效率上可能是比较明显，但是大部门制最重要的是要形成一个有效的、科学的权力结构，在我们的现行体制下，要做到这点事情很难很难，我想顺德需要做很多的探索。作为区一级政府，他怎么样建立一个相对独立的决策系统，这还和我们未来的立法相联系。第三是监督，监督是一个独立的监督系统。

　　郑永年：顺德改革的态度是求真务实的

　　我觉得大家对大部制改革的利益并不了解。大部制也是西方的经验，大部制改革主要是两个，一个是建立有效政府，中国很多部门同样的事情重复做，想把这些功能整合起来，把政府内部合理化，使之成为一个有效政府。第二个目标是要对社会进行接管，刚才迟院长说了，市场化经济导向，市场空间有了，社会发展了，社会空间有了。我们好象只理解了大部制就是大，不是这样的。

　　我们把10个办公室合并到1个办公室，让所有人都到一个办公室了，为什么？应该还给社会的没有还给社会，应该还给市场的还是没有还给市场，一个局长下面有15个副局长，很多这样的事情也会出来了，如果你没下放的给社会和市场的话，你还是减不了。我觉得顺德的改革还是比较成功的，比中央一级的成功，因为他确实想把这个东西下放下去。

　　宋世明：顺德改革是目标是提升公民服务的能力

　　有两个要点，第一个要点，顺德市场经济发展到今天，非大部门体制不行。第二，为什么非要实行大部门体制，对顺德来说，最终的目的和落脚点就是统合公共资源，提升为公民服务的能力，这才是关键所在。

　　大部门体制并不在于部门大还是小，大部门体制本质上是一种政府架构的调优。全中国唯有顺德以及效仿顺德的一些广东地方政府做到了决策权、执行权、监督权三权相对分立和协调。发改委是发展自己，改革别人，它不是大部制。

　　张赞贤：顺德改革应该开放接纳媒体监督
　　
　　我不知道中央推行大部制具体的效果怎么样，但是路径很清楚，就是希望建立一个规管性国家。我相信顺德搞大部制的改革也有这样的一个方向。香港政府主要是不直接参与市场，不直接推动企业，政府是透过一个法律框架来规管市场，这是第一条。第二条，市场管理是透过不同的法规制度、问责制度，成立了法定机构，让它负担政府的一些功能。另外很多社会自己的事情由社会自己来做，政府可以帮助社会，包括提供拨款，包括和社会群体成为伙伴关系等等，所以香港的社会团体是蛮活跃的。不管是顺德也好，还是内地也好，跟香港的情况不完全一样。另外，香港媒体的监督也很重要，不仅是政府及不仅是市场，不仅是社会，媒体也是监督的其中一个很重要的途径。

焦点二：改革如何实现党政联动？

　　邱震海：随着改革的深入，顺德必定会涉及到党建的范围而遭遇瓶颈，当你谈到民主与法治的时候，当你谈到商业价值观的时候，当你谈到与市场经济相匹配的一系列价值观的时候，这些东西必然要涉及到党政的联动，才能够建立一个现代商业文明价值观和法治基础上的一个公民社会。

　　李允冠：制度化创造党政联动的良性机制

　　顺德是党代表会常任制的一个试点，我们做这个事儿并不仅仅是因为我们是试点，而是我们学习了香港和新加坡的经验，我们希望我们的党代表能够定期到社区去听取意见，听取之后怎么样分发给各个有关部门跟进，如果部门对合理诉求问题不解决，我们又有什么渠道去督促这些部门解决问题，我们带着这些问题去香港、去新加坡，区议员把市民的要求和问题反馈到有关部门，如果部门不解决，他可以让政府部门去到这个社区接受咨询，咨询之后他还不解决，我就要写信给首长或者行政长官，或者要求立法会去执行行政长官为什么不解决这个问题，他们有一套很完善的机制，同时还有媒体监督，总是不解决就曝光，它是很制度化、很程序化的，所以我们顺德希望能够把这个党代表共产党真正做实，把它制度化，解决我们的社会矛盾。

　　郑永年：党其实同样肩负行政功能

　　刚才说到顺德改革的动力来自于社会危机，我一直说中国是一个危机驱动的社会，没有危机就没有进步，小危机小进步，大危机大进步。正因为顺德有一次的危机，才有了这样的进步，我想整个国家也是一样。总体来说，大部制一个是要做到政府跟市场之间的平衡与均衡，一个是政府与社会之间的碰横与均衡。汪洋书记说到要强政府、大社会、好社会，大部制是第一步，只有把政府做小了，社会才有空间，刚才李允冠副秘书长已经说得很清楚，因为中国的社会是政府主导的社会，政府把这些权力让出去了，社会才会做大，社会做大了以后，才能自我管理，这是力量平衡的过程。我们不能说把社会做大，社会就是好的，恐怖主义也是社会，邪教也是社会，一个好社会是需要政府去规制、接管。接管和规制首先就需要一个比较好的政府，我觉得政府三分就比较好。党也是一个政府，政府也是一个政府，执政党实际上就是一个行政党，党有很多行政的功能，作为一党的基层，党政管的都是统一的事情，具体的事情，如果你搞行政体制改革，大部制也好，如果不把党权考虑进去，基本上会是失败的。顺德的这个方向非常重要，当然也是初步做了尝试，党政联动，这个比较好，究竟党政联动做好了以后，行政放下去才有意义。

　　这个需要进一步制度化，我和顺德有关方面谈过，我们考察干部有很多指标，假设说把这项加进去，党代表工作室搜集了哪些意见，哪些意见有没有落实下去，作为指标也是同样可以起到作用。就是说，还有其它制度途径可以促进这个制度发生功能，这件事是可以做得到的。

　　迟福林：顺德需要对党政合一有更全面的思考

　　党政分开应该是一个基本原则，党政分开，中国有执政党，我们原来很清楚党要管什么，党的机构和政府机构严格分开，这是党政分开的一个基本原则，但是党的领导深通过执政的方式反映党的政治意愿，这也是一个大原则。我们现实的情况有两条，一条是党这边不改，政府改了很多权力很难解决，另一方面相互扯皮的事情影响很多行政效率。我想顺德是本着解决这样两个问题上采取了党政联动的方式，有利于解决权力的扯皮问题，有利于提高行政效率，所以从现实来说是一个有益的尝试。但是我不赞成简单地把顺德的模式概括为党政合一模式。党政联动很好，但是党政合一不能成为模式。现在可以叫模式，以后这个模式肯定要改变，因为它不符合社会发展的规律，不符合权力机构的科学性。大部门制说到底就是8个字，转变职能，科学行政。党政合一不是未来的一个方向，现实条件下我们这么做了，逐步地为寻求党怎么更好地发挥作用，然后在党更好发挥作用的前提下怎么建立一个有效的行政体系奠定了一个基础，所以它又是可以认真总结的。我们既要看到顺德大部门制改革党政联动的实际效果，又要看到它未来的发展方向。在这样的背景下，我不赞成党政合一，并且把党政合一作为一种模式来概括。

　　宋世民：联席会议将决策权和执行机规范化

　　党政决策的中枢在联席会议，这是本辖区之内的决策中枢。行业的决策在16个大部门，决策是分层的。相对于联席会议来说，谁是执行者？16个大部门就是执行者。相对于16个大部门的行业决策来说谁是执行者？一是本身的内部科室，二是街道，三是社会组织，这就涉及到社会管理创新了，所以说决策权、执行权是开始步入正规。

　　顺德是基层，关键在于解决问题。说到瓶颈，我简单列举一下顺德30多年的发展，顺德第一大阶段是78到92年，说实话，顺德是用计划经济的方式实现了从农业向工业的跨越。用当时市委书记的话来说，计划经济体制是鸦片，刚开始吃的时候极其亢奋，一段时间面黄肌瘦，到了92年顺德每年的共有资产流失2.3亿元人民币，他没有办法了，不能不改啊，所以92年搞产权改革。搞产权改革搞不动啊，想搞党政改革啊，09年9月16日压到16个部门，没有很多新鲜事，92、93、94年干过，这是第一个阶段。第二个阶段从92年到2009年的9月16日，这一段时间主要任务是摆脱计划经济的束缚，向市场经济跨越。但是遇到一个很大的难题，顺德的经济发展起来以后，整个广东农民上访顺德最多啊。到了这个阶段没有办法了，协同治理的能力没有了，过去靠土地支撑经济的发展，过去用了30万亩地，现在哪里还有30万亩地，没有办法了，怎么办？科学发展啊，就是这么来的。说句大话，大部门体制改革就是要改变传统的发展模式。小平同志说发展是硬道理，还是发展，但要转变发展模式。

　　张赞贤：充分发挥法制功能保障党政联动

　　我觉得可以微观地讨论一下顺德的经验，回应刚才的问题有两点，第一，我看到有一个党代表制度，我觉得在这个阶段更关键的是这个党代表和人大政协以及人民调解制度的重叠，因为原来已经有机构从事这个功能，那么能不能互相协调，我相信这是改革当中的一个议题。第二，刚才李先生提到行政审批改革，我认为顺德改革的决心是很大的，很多事情可能要透过法律来规管，把监管的重任放在法制方面，所以进行行政审批改革是第一步，以后将透过改革来改进各种问题。我觉得有很多东西我们还没有看到的情况下，就做出一个明确的评价并不非常恰当。政府要考虑怎么样进一步把规管的工作做好。

焦点三：大部制改革后，如何做好分权？

　　邱震海：我们的党发展过程当中，执政党变成了行政党，当中集聚了很多利益。如何分权才能维护利益的平衡？哪些边界需要界定？这是一个很现实的操作问题。几位专家觉得顺德下一步分权往哪个方向走？

　　李允冠：分权的优化需要创新性的摸索

　　分权有几种形式，内容来说，一个是财权，一个是事权，财政怎么分，事权怎么分，行政体制之内分，决策的、执行的、监督的又怎么分，最后形成一个权力重构的体系和整体。当然最核心的、方向性的就是理清政府、市场和社会三者之间的合理边界，这是一个方向，具体有很多的办法。

　　在具体操作上，比如行政服务站我们也在考虑怎么优化，不一定每个村都设一个行政服务站，可以一个片区设一个行政服务站，甚至信息发达了一个镇一个行政服务站就可以了，我们先在考虑行政服务站的优化设置问题。

　　另外，我觉得目前最核心的是首先要解决公务员创新、激情的活力。其次是社会的活力，让我们的社会企业有更多参与渠道，他渠道了我们要给他荣誉、给他利益，我觉得这两方面是很重要的。

　　迟福林：分权的前提是社会力量有能力承担

　　顺德调研给我很深的是朝着以公共服务为重点的服务体系在建设，就是公共服务政府是一个主体，但是有一些可以放到社区，有一些可以放到社会组织，这个给我感触很深。有几个事儿我们觉得很好，属于NGO做的事儿由GNO来做，政府向他们购买服务。第二，社区能做的事情移交到社区，很多民生问题交给社区了，比如对很多贫困人口的救济交给社区了，这样的事情也很好。第三，社工队伍建设，政府拿一定的补贴来鼓励、支持社工队伍的建设。说到分权，顺德现在最重要的一件事情就是培育而且正在培育社会力量，使社会力量有能力承担政府下放的这些权力。这是顺德正在做的事情，我从这里看到了顺德的希望，政府在培育社会方面下了很大的力气。如果能够加快社会的培育，使社会各方面能够承担政府下放一些权力，这为顺德未来进一步职能转变、下放权力奠定了一个很好的基础。

　　宋世明：分权应该从行政分权走向社会分权

　　顺德还是需要在分权思考上多花些精力，否则，职能转变、下放权力的意义都会受到影响。这个分权首先还是从行政分权走向社会的分权，因为现在党政还是矛盾的主要方面，还是占主导地位，这个层次的分权主要表现为两个点，第一联席会议和16个大部门之间的分权，我模模糊糊地感觉到这两者之间的边界不是特别清晰。16个大部门跟乡村街道之间的分权还没有完成，它必须完成，这是第二步。第三个环节是个党政层面向居村自治委员会的分权。

（编辑：柱子)