□姚建莉
“大部制改革”这个国家命题，启动已经四年多。
此前广东顺德、上海、浙江富阳、湖北随州等地都开展了形式各异的大部制试验，不过到目前为止，地方大部制改革却都淡出公众视线，唯有广东顺德改革正酣。
大部制改革三年后，9月10日，顺德首批4个法定机构正式揭牌，主要以非盈利性质机构形态执行政府政策，促使区级政府部门向决策者、监督者转变。
按照广东省决策层的打算，在国务院已经批准当地“先行先试”行政审批制度改革的条件下，拟在明年全省推广大部制，但其模式并不尽然相同。
在周瑞金看来，大部制要实现其提高行政效率、节省行政成本的目标，背后的推手是政府职能的转变。而自1982年开始的六轮国务院机构改革核心也在此。
“顺德特色”法定机构
8月20日，顺德公布《佛山市顺德区法定机构管理规定》（下称《规定》）等五份文件，社会创新中心、文化艺术发展中心、人才发展服务中心、产业服务创新中心等首批4个法定机构正式成立。
贾洪权是在那时被正式聘为社会创新中心常务副总干事的，原先在咨询公司战略研究院担任主任的他，负责完成了顺德社创中心的方案，也因此被顺德“挖”了过来。
受现有法律限制，法定机构参照事业单位登记为非营利机构，但不列入行政机构序列。
其决策和监督机构为理事会，由兼职的社会各界人士担任，政府人员不得超过1/3，一人一票。
而管理层负责人，是由理事长提出建议人选，经理事会讨论通过报区法定机构事务委员会决定，再由区人民政府聘任，贾洪权说“社会创新中心工作人员按合同制聘用，核定人员编制是22名，中心有独立自主权。”
在过渡期，各法定机构的副理事长还是由政府人员兼任，如顺德区委区政府副秘书长李允冠担任社创中心副理事长，理事长暂时空缺，运作正常后，以选举方式产生理事长。
贾洪权告诉记者，今年政府财政投入1000多万支持社创中心，今后则逐步走向社会捐赠、办社会企业、业务输出等，实行预算制。
如此人、财、物相对独立的运行机制，在贾洪权看来，可以集企业、社会、政府三者之长，避免走向二政府。
之所以萌生设法定机构的念头，在顺德人看来，是现实瓶颈的必然需求。
参与文化艺术发展中心设立的相关负责人指出，“过去群众文化科的人员全部兼文联的工作，既代表政府，又代表社会团体，尽管职责界限是清晰，但有时候身份难免会模糊。”
这种曾经带动社会团体发展的“双重身份”，眼下已造成严重的资源分配不均。
因此，法定机构的设立，“可以让他们从具体管理事务中解脱出来，轻装上阵，做其该做的事务，政府职能更加清晰。”李允冠告诉记者，正是因为过去政府什么都管，随着经济社会发展必然不堪重负，使机构改革可能出现“反弹”。
政府瘦身，轻装上阵
自从2008年2 月，大部制在中央和地方陆续展开，在地方，第一个获批的上海，在当年10月就调整了约一半的机构，比如将经济委员会和信息化委员会合并为经济和信息化委员会等。地方大部制改革由此拉开帷幕，其中以湖北随州、广东顺德、四川成都等地最为突出。
除了湖北随州早在2000年就开始精简编制外，其它地区都遵守了一个原则：人数不变，级别、待遇不变。
在顺德，自组建区文体旅游局，与区委宣传部合署办公后，宣传部相关的文化活动也归属群众文化科的职能范围。
但工作量增大等问题也让顺德意识到了行政审批改革的重要性，2011年顺德提出优化删减500余项行政审批权限，将执行权放给镇街、事业单位、法定机构、社会组织等打算，也伴随着推进。
而这些其实在大部制改革一开始就已经预留了空间：将顺德区行政服务中心提升为科级建制。
破除瓶颈
相比90年代的产权改革，这一轮政府管理改革，顺德乃至广东的动力，在贾洪权看来，是“构建制度竞争力，继而为地方带来更大的经济社会活力。”
说起大部制，李允冠只是一语带过：“这是政府职能和机构重组，我们已经完成了。”
但亲历这场改革的人都清楚，不论是部门融合、人员晋升渠道打通，还是职权下放，顺德都付出了诸多的努力。
尤其是在上下对接困难的情况下，若非有上级的授权，地方轻易不做改变，而顺德的改革已然超出中央的范围，是作为全国试点进行的探索。
“以前必了又回去，一方面是因为对上工作无法对接，另一方面对下没有强有力的抓手，广东已经得到国务院批准了。”彭澎指出。
中国社会科学院研究生院院长董礼胜曾表示，大部制改革并非简单的人员合并和裁撤。其建议，按照职能划分来破解大部制改革瓶颈。
这一思路已在浙江富阳“专委会”式的大部制改革中体现出来。2007年富阳在不动机构的前提下，将相近职能的部门归入一个委员会，确定一个牵头部门，协调相关业务，成立了计划统筹、规划统筹等13个专委会，由副市长兼任专委会主任。
“这样的实践不是简单的机构精简，而是要解决机构职能重复的问题。”曾到富阳调研过的浙江大学公共管理学院政策与公共经济系主任李金珊告诉记者，协同机制才是大部制改革要探索的核心。
然而，据本报了解，在上级没有强制推行、制度化的情况下，浙江富阳、湖北随州等曾经“红火”的大部制改革，随着当地一把手或改革操刀者的调任，而不再“出声”。
正如李允冠所说：“地方之所以能突破就在于牵涉面小，越高层级涉及面越广、利益群体越多，关系也越复杂。”
尤其在需要更高层面推广的时候，“改革阻碍主要在于有些部门舍不得放权，没有中央发话，地方怕追究责任。”彭澎直言。
因此，更深层次的改革，李允冠强调必须有各方改革的共识、系统的设计， 以点带面，方能齐头并进，“一个地区的发展，已经不是看当地的地价有多便宜的时候了，而是看整体的政务环境、营商环境。”
（编辑：小飞）
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